为什么政府有权无责？以跨城线为例

Xiaoming Guo

埃格林顿 5 号线，亦称多伦多跨城轻轨（Eglinton Crosstown Light Rail Transit）已经进入调试阶段，但没有一个人敢说它到底何时能运行。这个19公里25个站点的轻轨，原定2020年通车，拖延至今还没运行。造价128亿，比原来预算超出了82亿。 既误了工期，又超预算两倍，有人因此被免职吗？没有。有公司为此买单亏损吗？没有。公司都攒钱，政客照样做官。虽然媒体民众怨言满腹，但纳税人还得出这冤枉钱。说好的政府透明问责制度到哪里去了？没有那个官员为此丢了乌纱帽呀。这不是个例，是加拿大政府通病。公共工程误期超预算是司空见惯。而政府依然很廉洁的浪费纳税人的钱。

早在1995年，保守党省长迈克·哈里斯就取消了埃格林顿地下建设，当时地铁的坑都已经挖了，为了消减政府预算，又让工人把坑填平了。2007年，多伦多市政推出了一个“交通城市”（Transit City）计划，要建设一整套多伦多地铁网络。2013年，多伦多市长福特，就是今天福特省长的弟弟，取消了这个“交通城市”的计划, 因为那是上一任市长的计划。2014年福特市长大势已去，市政议会已经不在追随福特市长，因此恢复了一小部分“交通城市计划”，那就是今天的埃格林顿跨城轻轨。除了市中心一段，埃格林顿轻轨大部分在路面，就是一个豪华版的有轨电车，加建了豪华车站而已。

早在1954年多伦多就开通了地铁1号线，1992年笔者博士毕业时，广州还一条地铁都没有，多伦多已经有了1号线和2号线合计共60公里地铁。广州地铁1993年才破土动工。2025年广州已经有了19条地铁线，共768公里，而多伦多地铁仅扩展到5条线合计共80公里。

埃格林顿跨城线原本就是“交通城市”计划的一部分，2010年就开始动工了。全长19公里，有25个站点。平均800米一个站。本来，城市轻轨由TTC（多伦多通勤）主导最好，TTC已经有百年公共交通工程经验，而且是项目最终运营方。但几十亿的大工程，省政府不愿意失去控制，不愿意把控制权交给多伦多市政。2006年安省成立了Metrolink，旨在规划、融资和和交付大多伦多地区交通项目。Metrolink的核心成员主要来自金融、律师和咨询，没有挖过隧道的总工程师，重在懂得政府政治运作。不像TTC那样有施工队和百年工程文化积淀。 Metrolink基本就是笔杆子，动辄写成上万页的合同法律文件和报告。Metrolink是项目甲方，是省政府工程执行机构。埃格林顿市政交通项目省级化。Metrolink有权无责，埃格林顿线误期超预算，Metrolink官员都安然无恙。他们起草合同，上万页法律文件，给你透明你也看不懂。项目以P3模式建设（Private-Public Partnership），说是风险分担，其实就是承包商无风险利润，而大部分风险都是政府兜底。

比如合同不可抗拒和不可预测风险写得太宽泛。如土质异常，旧管线污染土壤，历史遗留问题等。地下的风险都是政府承担，因为政府有城市历史资料。又如安全标准升级，无障碍要求变化，环评和防火标准调整等，都是政府单方变更合同，导致追加资金和延期免责。而且还有政治因素，如社区抗议，路口改道，省市政府换届改变政策优先级别等，

这种公私合营项目，往往有许多法律纠纷，双方相互诉讼。预算超支很大一部分，就是律师费用，工程项目，直接变成打官司项目。工期延误，很大一部分就是合同争议导致停工寻求仲裁和法律诉讼。乙方谈判有优势。要增加十万，如果甲方不给，前期投入的百万怎么算？重新招标成本更高，以后改变主意要原来的承包商回来更难，搞不好就成为烂尾工程。所以，这种政府没有能力，必须外包的工程，十之八九本质没有工期和预算约束。甲乙双方的律师都很牛，最后妥协肯定是公司绝不亏损，官员对公众有个说法。MetroLink擅长写报告，不擅长建铁路。

双方都靠法制，靠合同，走正当程序。只要是正当程序，谁都没有责任。合同写得再天衣无缝，也无法将各种难以预测的风险都写进去。政府选举换届就是很大的风险，原来的承诺不算数了，但法律合同还在。赔款的肯定是政府。

对于加拿大这种运作体制，卡尼总理《一个加拿大经济》法案的雄伟蓝图能否如愿以偿？着实令人担心。比如多伦多到蒙特利尔高铁，铁路建成后，机车由于贸易战没有了稀土和芯片的供应，无法生产，怎么办？高铁很好，但多伦多和蒙特利尔市内公共交通不济，下了火车得打计程车办事，还不如一开始就自驾开车好了。营运方是实际上的垄断地位，票价就是高，可能分流高速公路的客流并不显著，对加拿大经济推动发挥作用不大。笔者坐过欧洲高铁，票价是中国高铁的十倍。中国高铁票价人民币多少钱，欧洲高铁票价就是欧元多少钱。计算是不同的。资本主义计算的是营运商的利润，社会主义计算的是整体经济效益。